“事小不为”摊大事 尽职履责免“追责”

——以案解析国土资源管理工作中易疏忽的监管环节

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    不久前，河南省伊川县平等乡发生了一起废弃砂坑导致3名小学生溺亡的安全事故。不仅承包农田采砂的相关人员因犯非法占用农用地罪遭到法律制裁，且负有监管职责的伊川县国土资源局平等乡国土资源所胡某、土地执法监察大队三中队王某二人也以玩忽职守罪分别被判处有期徒刑3年，缓刑3年。近年来，在一些安全事故中，看似和事故无关的行政管理人员，因为疏于监管而被追究行政责任、民事责任甚至是刑事责任。全市国土资源管理干部职工要举一反三，认真学习，引以为戒，总结并弥补工作中的疏漏和不足，恪尽职守，履职尽责，推动全市国土资源管理事业不断向前。

    案例1.废弃砂坑导致小学生溺毙，监管人员因玩忽职守获刑

案件回放

    日前，有媒体报道，河南省伊川县平等乡一处河滩基本农田被用来采砂，深达7.5米的废弃砂坑溺毙3名小学生。此后，不仅承包农田采砂的相关人员因犯非法占用农用地罪遭到法律制裁，且对该片土地负有监管职责的伊川县国土资源局平等乡国土资源所胡某、土地执法监察大队三中队王某二人也以玩忽职守罪分别被判处有期徒刑3年，缓刑3年。

分  析

    本案属于国土资源主管部门对违法用地监管不力造成严重后果引发的刑事责任。

    废弃砂坑致小学生溺毙，废弃砂坑所为何人？承包农田采砂的人。谁要对农田实施监管？国土资源主管部门。看似与国土资源主管部门毫无关系的一件事，会导致国土资源主管部门人员被追究刑事责任。本案例足以引发人们对国土资源主管部门职责的讨论，到底国土资源主管部门的职责界限在哪里？

    国土资源主管部门承担着土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的重要职责，是社会经济发展的重要基础保障部门。“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”是当前和今后一段时期国土资源工作的职责定位，这一职责定位的落实离不开严格规范公正文明的国土资源执法作保障。只有这样才能做到有法必依、执法必严、违法必究，才能确保各项国土资源法律法规得到全面实施，推进国土资源法治建设进程；只有坚持严格规范公正文明执法，才能规范执法行为，确保国土资源执法的公平公正，促进社会公平正义和维护社会和谐稳定。

    怎样才能做到严格规范公正文明执法？国土资源主管部门执法职责的界限又在哪里？《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《规程》）对此有详细的规定。县级以上人民政府国土资源主管部门有查处国土资源违法行为的职责。《规程》要求国土资源违法行为查处工作必须坚持职权法定原则。一方面，要坚持依法行政，法律授权必作为，即凡是《规程》要求国土资源主管部门履行的职责，必须履行到位，否则就可能失职渎职。另一方面，要坚持规范执法，法无授权不可为，《规程》的要求就是履职的边界，既要严格按照《规程》的要求规范执法，又不能超出《规程》的界限，否则就可能滥用职权。

    《规程》明确了国土资源主管部门有发现、制止、查处国土资源违法行为的职责，并对每一个环节的具体职责界限有了明确的界定，如果没有履职到位，致使自然人、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害，要对国土资源主管部门的直接负责人员和其他直接责任人员依法追究责任。《规程》规定了六种追责情形：对发现的违法行为未依法制止的；应当依法立案查处，无正当理由未依法立案查处的；在制止以及查处违法案件中受阻，依照有关规定应当向本级人民政府或者上级国土资源主管部门报告而未报告的；应当依法给予行政处罚而未依法处罚的；应当依法申请强制执行、提出行政处分建议或者移送有权机关追究行政纪律或者刑事责任，而未依法申请强制执行、提出行政处分建议、移送有权机关的；其他徇私枉法、滥用职权、玩忽职守的情形。本案就属于前两种情形，对发现的违法行为未依法制止的、应当依法立案查处，无正当理由未依法立案查处。

    案例2.非法占地建游乐园出事故，国土部门履职到位获免责

案件回放

    2015年5月1日，浙江省温州市平阳县龙山游乐园的一部大型游戏设备发生事故，导致两人死亡3人受伤。事故初步认定是项目操作员在未确保游客已做好安全防范的情况下，贸然启动设备导致。当地公安部门已对游乐园项目负责人和游戏设备具体操作员采取了刑事拘留措施。调查发现：该游乐园为非法占有的土地，平阳县国土资源局根据群众举报，进行实地调查后，曾于4月发出处罚决定书，责令吴某退还非法占用的全部土地，没收在非法占用土地上兴建的游乐设施并限期拆除，恢复土地原状，罚款近8万元。

分  析

    本案涉及作出处罚决定后国土资源主管部门的履职界限问题。

    该案也属于安全事故发生后发现事故单位有违法用地行为的一起典型案例，但这起案例中并未提及国土资源主管部门被追责的问题，可见，本案中，国土资源主管部门已经履职到位。到底怎样才算履职到位？

    《规程》明确规定了对国土资源违法行为进行查处并作出处罚的程序。按照《规程》的规定，国土资源主管部门发现违法行为后应当及时立案调查，调查后应当给予行政处罚的，依法作出行政处罚决定。处罚决定的作出应当严格依照法定程序，处罚决定书的形式应当规范，内容应当具体并可执行。

    本案中，国土资源主管部门根据《土地管理法》第七十六条认定游乐园的行为属于违法占地行为，并作出责令退还土地，没收或者限期拆除，并处罚款的处罚。此处应当注意没收和限期拆除是选择适用的，没收适用于违法占地符合土地利用总体规划的情形，而限期拆除适用于违法占地不符合土地利用总体规划的情形，二者不能同时适用。如果二者并用的内容确实出现在处罚决定书中，那就属于处罚决定的严重瑕疵了。

    处罚决定作出后怎样才算履职到位？处罚内容中有责令退还土地、限期拆除和罚款的，有两种情形视为履职到位，一种是当事人自行履行，即自行将违法占用的土地退还给土地权利人或者管理人，自行拆除地上新建的建筑物，自行缴纳罚款，退还土地要求有接收土地的证明材料，拆除要求新建建筑物和其他设施已拆除，已恢复场地平整或者耕地种植条件，罚款要求有缴款凭证。另一种是当事人不自行履行时国土资源主管部门申请人民法院强制执行，因为国土部门没有强制执行权，凡遇到当事人不自行履行的情形，只能申请人民法院强制执行，也必须申请人民法院强制执行。此种情形要注意，按照《行政强制法》的规定，申请人民法院强制执行前，国土资源主管部门应当制作《履行行政处罚决定催告书》送达当事人，催告其履行义务。《履行行政处罚决定催告书》送达10日后，当事人仍未履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。申请人民法院强制执行的，提交申请后即履职到位，对此，《规程》明确，结案的情形之一就是已经依法申请人民法院强制执行。如果处罚内容是没收，国土资源主管部门应当填写《非法财物移交书》，将违法占用土地上的建筑物和其他设施移交县级以上人民政府或者其指定的部门即履职到位。

    可见，不是所有涉及违法用地未处理的都要追究国土资源主管部门的责任，国土资源主管部门有明确的履职界限，只要履职到位，就可以免于追究相应的责任。

    案例3.储备土地管护不当成水塘，孩童溺亡国土部门被追责

案件回放

    2012年6月，小学二年级学生小明（化名）放学回家途中与同学在路边的水塘（系大量废土堆砌后到雨季时无法排水而形成）戏水玩耍时，因到深水处捡拾其鞋子而不幸溺水身亡。随后，小明的父母将县国土资源局和小明就读的学校告上法庭，共索赔42万余元。法院审理后认为，小明的父母放任自己年幼的孩子长时间脱离自己的监护，监护不力应承担主要责任。国土资源局储备用地征用多年未开发利用，不但没有排水设施，也未设立安全警示标志，对事故的发生也应承担相应的责任。学校在该案中多次强调安全事故问题，且该事故系小明放学后自行玩耍而发生，不在学校的监管范畴内，不承担责任。故法院判决国土资源局担责10%，赔偿小明的父母3.9万余元。

分  析

    本案属于国土资源主管部门对储备土地监管不力引发的赔偿责任。

    本案中不幸事故的发生具有多方面的原因，既有孩童家长主观安全意识的不足，也有客观不利环境的影响，其中县国土资源局作为储备土地的监管部门，对事故的发生承担了监管不力的相应责任。

    根据《土地管理法》第九条的规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。因此在我国，土地使用权人是土地的直接管理主体，对于所使用的土地具有保护、管理和合理利用的职责，若因其利用不当发生事故，土地使用权人是当然的责任主体，需要承担相应的民事或刑事责任。

    那么，储备土地的监管责任主体是谁？当然是储备土地的储备机构。根据国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）的规定，土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。并且应当建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为做到早发现、早制止、早处理。

    实践中，土地储备机构多重视前期开发和土地融资等，疏于保护和管理储备土地，加上管理技术落后等原因，可能引发一系列问题。储备土地管理赔偿案例在我国其他地区已有先例，既不利于储备土地的开发建设，也会导致国有资产的流失。推动储备土地管护工作的制度化和规范化，防范法律风险，成为土地储备机构亟待解决的问题。

    就本案而言，根据法院对案情的认定，国土资源管理部门之所以要承担10%的责任，是因其在储备土地监管上存有瑕疵，忽视了排水设施的建设，也未设立安全警示标志所致，这与孩童溺水之间存在因果关系。根据《民法通则》第一百一十九条的规定，侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前抚养的人必要的生活费等费用。该法第一百三十条同时规定，二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任。

    案例4.非法施工致两人触电身亡，事故牵出国土所长渎职罪

案件回放

    2009年7月，陕西省西安市长安区检察院接到群众举报，反映该区国土资源局兴隆国土资源所工作人员违反法律法规，对该区兴隆街道办事处北雷村一组村民郭向社（另案处理）在高压电线危险区域内违法占地建房的行为制止不力，没有及时拆除违法占地建筑物，致使施工现场发生2名施工人员触电身亡的重大安全事故。长安区检察院随即对这一重大安全事故背后的渎职行为展开调查。

    检察机关经调查后认为，身为国土资源所所长的郭少斌，发现辖区内违法用地建房的情况后未及时上报，违反了土地管理法规，对违法行为制止不力、没有及时拆除，不认真履行土地监管职责，致使高压线下危险区域内违法建房的行为持续进行，导致发生2名施工人员触电死亡事故的严重后果，其行为已涉嫌构成玩忽职守罪，应依法追究其刑事责任。8月19日，郭少斌因涉嫌玩忽职守罪被长安区检察院依法立案查处，予以刑事拘留。

分  析

    本案涉及国土资源主管部门在违法行为发现制止环节的履职界限。

    土地资源和矿产资源都是有限的、不可再生的，一旦破坏往往难以恢复。通过对国土资源违法行为的及时发现和有效制止，一方面可以有效保护土地资源和矿产资源，另一方面通过尽早制止、纠正违法行为，将违法问题解决在萌芽状态，可以减少执法成本，提升执法效能。但根据现行法律规定，国土资源主管部门仅有权责令停止违法行为，很难及时有效制止违法行为。违法既成事实后，国土资源主管部门再立案查处，大大增加了执法成本，有时执法监察工作机构和人员还可能面临因未能及时制止违法行为而被追究失职、渎职责任的风险。为此，《规程》明确了发现制止环节的履职界限。

    第一，对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》。《责令停止违法行为通知书》应当记载违法当事人的姓名或者名称、简要的违法事实、认定违法的法律依据及具体条款、责令停止的法律依据及具体条款和有关要求等。

    第二，如果对国土资源违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，国土资源主管部门应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门。

    第三，对国土资源违法行为书面制止无效的，除报告外，还可以采用抄告、通报等措施进行制止。《规程》明确，对国土资源违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，国土资源主管部门可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、规划、建设等相关部门，提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责，采取相关措施，共同制止违法行为。通报主要是为了加大查处工作公开力度，发挥社会舆论的监督作用，形成人人监管的氛围，有效制止国土资源违法行为。

    以上措施中，书面责停以及责停无效后报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门是国土资源主管部门必须履行的职责。如果未及时进行书面责停，责停无效后未报告，则按照《国土资源行政处罚办法》和《规程》的规定，应当对县级以上国土资源主管部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究相应的责任。而抄告和通报属于可以选择适用的措施，不属于必须履行的程序。

本案中郭少斌身为国土资源所所长，发现辖区内违法用地建房的情况后未进行书面责停，也未及时报告，属于未依法履行职责，应当依法追究其相应责任。

（作者：国土资源部不动产登记中心  尚晓萍）