开展“大棚房”专项整治规范设施农用地管理——查处巴州区“XX生态园”案例

一、基本情况

巴州区“XX生态园”由巴中市巴州区XX种养殖专业合作社建设，位于巴州区江北街道办事处XXX村，占地面积6.8亩。2012年4月，XX种养殖专业合作社与巴州区江北街道办事处XXX村签订《土地联营使用合同书》；2015年1月，取得XX种养专业合作社使用设施农用地备案手续；2015年2月动工建设。当年该项目建成草莓园、水产养殖园和花木培育温室智能大棚，温室大棚与山东XX农机专家合作，种植番茄树、茄子树、蛇瓜、砍瓜等特色果蔬及花卉，后由于专家撤离，导致特色果蔬无法继续经营。项目业主在大棚内硬化了部分未利用场地，用于建设儿童游乐设施及观光人员的餐饮、娱乐休闲场所。

二、整治整改情况

2019年2月15日，巴州区“大棚房”整治办公室制定了《关于巴州区XX生态园整改方案》，明确了江北街道办事处作为整改责任主体，XX生态园是整改主体，巴州区农业、国土等部门加强业务指导。江北街道办事处迅速制定整改方案和风险防控方案，加强领导、组建专班，加大整改力度。按照区农业农村局提出的复耕技术方案，已全面完成了对巴州区XX生态园大棚内的舞台、收银台、配菜房、机麻房及标识标牌的拆除，按照农业复耕方案对硬化的地面进行破拆清运建渣，深挖并回填熟土，现已栽植优良的辣苗、茄苗，恢复耕种土地面积4亩。

3月10日，江北街道办事处自验合格后，12日区“大棚房”整治办组织农业、国土等部门进行初验合格。

三、问题分析

该案属于在农业大棚内违法违规占用耕地进行餐饮、娱乐等非农设施建设，为本次“大棚房”问题清理整治典型的II类问题，巴州区采取强有力的措施，组织相关部门在规定时间内，对大棚内违法违规修建的非农设施进行拆除，对硬化地面进行整理复耕，坚决遏制农地非农化乱象。

为遏制农地非农化乱象，2018年9月起，中央在全国部署开展了“大棚房”问题专项清理整治行动。巴中市自然资源和规划局执法监察支队清理整治行动开展以来，对全市范围内占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，明显改变土地性质和用途的严重违法违规行为依法严厉打击、坚决退房还地，对直接用于或服务于农业生产的超标看护房或农业设施抓紧规范，成效明显。

然而，也有一些观点担忧，加强监督和管理会打压休闲农业发展，遏制农村新产业新业态的创新能力和乡村振兴。这种担忧，归根结底是对中央开展清理整治行动的“良苦用心”理解不深、不透。

“大棚房”问题是一些工商企业或个人借建农业大棚之名，占用耕地建设“私家庄园”、别墅、休闲度假设施、商品住宅等非农设施的违法违规行为，其本质是改变土地性质和用途，改变农业生产功能，直接影响国家粮食安全。

《土地管理法》明确规定，实行土地用途管制制度，从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。“大棚房”问题严重违反土地管理法律法规，直接触碰耕地保护红线和永久基本农田划定底线，任凭其蔓延，将对耕地保护造成重大冲击。“大棚房”等设施农业违法违规项目套取国家农业资金补贴，违背了国家支持农业转型升级提档的初衷，且大部分项目违反土地利用总体规划违法建设，增加建设用地控制总量，造成土地供应结构和布局失衡，扰乱了正常的建设用地供应秩序。

类似问题如不及早清理整治，还可能形成不良“示范”，在某种程度上造成政策期待效应，给工商资本下乡不规范运作提供空间，形成违法用地趋势，处理不当将对土地管理秩序和农民利益造成巨大损害，部分隐患项目有可能演化成利益涉及广泛的社会事件，严重影响社会稳定。当前，国家大力推进乡村振兴，不少类似违法项目打“擦边球”，挤占了农村产业融合发展用地空间，危及耕地保护红线和粮食安全，影响乡村振兴战略推进落实中的国土空间用途管制工作。

整治“大棚房”恰恰是正本清源之举，是为了农村新产业新业态更好更规范地发展。须知，国家鼓励农业经营体系创新，发展农村新产业新业态，但创新不是漠视已有法律法规的理由，更不是突破法律法规的“挡箭牌”。

当然，不可否认，一些地方在清理整治行动中存在工作方法简单化、“一刀切”现象。督察发现，有的未准确把握“大棚房”和大棚的关系，往往一拆了之；有的不仅将“大棚房”拆除，对种植大棚及农资库、园区道路等也进行了拆除，导致部分农业生产基地设施不全，有的甚至将“可能成为‘大棚房’”的农业项目大棚骨架也进行了拆除。一些地方政府及相关部门存在对国家出台的设施农用地等相关政策学习不够、把握不准等情况，因地制宜完善设施农业相关配套政策、指导本地设施农业健康发展的主动性有待强化。

对此，可从政策完善、分类整治、后续监管等方面加强对区县的支持和指导，真正确保农地农用，遏制“非农化”现象。

深入分析设施农业项目违法违规的类型和特点，加强对地方清查整治工作的指导。设施农业从生产方式上看，既有简易大棚温室等传统生产方式，又有连栋智能温室等现代化生产方式；从问题表现形式上看，既有严重的“大棚房”问题，又有各类农业设施超标、不规范问题。建议有关部门从设施农业项目的功能用途、实施主体、使用主体及违法违规内容等方面进行详细分析和分类统计，为设施农业规范提升、制定支持政策提供基础依据。

督导区县坚持实事求是、分类整治，避免“一刀切”现象。对变相小产权房性质的“大棚房”要严厉打击，明确区县政府对“大棚房”问题负有主要责任。对主要从事农业生产经营的农业设施超标准和不规范问题，应区分情况、细化工作、规范整治。尤其是看护房用于居住、地面硬化及面积界定等问题，应实事求是地保障农业生产和从业者基本生活需要。对城市居民到农村租用大棚种菜自用存在违法违规建设问题，在规范整治的基础上明确相关要求。

适应新产业新业态用地及发展需求，及时研究出台相关政策和标准。针对目前巴中市范围内设施农业等新产业新业态探索实践，本着包容审慎监管和加强政策支持的原则，相关部门应密切配合，加强政策供给。例如，农业农村部门针对设施农业、田园综合体等复合功能的涉农业态，对农业、展销、旅游等复合功能的一、二、三产业融合项目和休闲观光园区、产业融合园区、高科技农业示范园等农业园区，制定具体的建设标准或建设指引，指导农业经营主体规范建设。自然资源和规划部门从国土空间规划、用途管制、用地规模、产业布局等方面及时研究支持政策，区分界定农业设施和非农设施；对永久基本农田上以传统生产方式经营的蔬菜、水果、花卉大棚，明确其临时分拣、包装、存储设施用地政策。