解读丨巴中市进一步完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施细则

关于印发《巴中市进一步完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施细则》的通知

一、出台背景

完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场是党中央、国务院作出的重大决策部署，是中央深化经济体制改革重点任务之一。2019年5月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》；2019年7月，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)；2020年6月，省政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》(川办发〔2020〕41号)。为进一步健全和完善全市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，优化土地资源配置，提高节约集约用地水平，推动全市经济高质量发展，巴中市结合实际，印发了《巴中市进一步完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施细则》(以下简称《实施细则》)。

二、制定过程

《实施细则》起草完成后，2020年8～11月，市自然资源和规划局先后广泛征求市发展改革委、市财政局等19个部门、各县（区）人民政府、法律顾问意见；同年11月，向公众各界人士征求意见；2021年6月，经省厅分管改革的领导审核把关；2022年3月，再次征求市发展改革委、财政、住房和城乡建设、税务、国资委5部门意见，依据各部门及社会反馈意见建议，对《实施细则》进行了反复修改完善，形成了《关于完善建设用地转让、出租、抵押二级市场的实施细则（送审稿）》，并通过市司法局合法性审查，上报市政府常务会议审议通过后，市自然资源和规划局与市发展改革委、财政、住房和城乡建设、税务、教育和体育、国资委等7部门联合印发了《巴中市进一步完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施细则》的通知（巴自然资规规〔2022〕1号）。

三、主要内容

《实施细则》共分七章、三十二条。

第一章，总则。阐述基本依据、改革的出发点、总体目标任务，依据相关法律法规的规定，明确建设用地使用权转让、出租、抵押的概念，细化了交易的范围、对象，明确自然资源和规划主管部门对二级市场的管理和监督职责。主要内容包括：

建设用地使用权转让的含义，是指土地使用权人通过买卖、交换、赠予、作价出资、司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立、共有人增加或减少以及不动产份额变化、继承或受遗赠、以及抵押权实现时以抵押物折价优先受偿等形式涉及的建设用地使用权转移等合法方式，将建设用地使用权和地上建筑物、构筑物及其附属设施的所有权一并转移给他人的行为。

建设用地使用权出租的含义，是指土地使用权人作为出租人将建设用地使用权和地上建筑物、构筑物及其附属设施出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

建设用地使用权抵押的含义，是指抵押人将其建设用地使用权和地上建筑物、构筑物及其附属设施以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。地上建筑物、构筑物及其附属设施作为动产转让的除外。

本办法适用，适用于我市行政辖区内的建设用地使用权转让、出租、抵押及其管理，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等一并交易的情况。

同时明确，自然资源和规划主管部门依法对土地二级市场进行管理和监督。

第二章，建设用地使用权转让。明晰不同权能建设用地使用权进行转让的必要条件。主要包括了划拨土地转让，强调必须“依法批准”。出让土地转让，强调必须“在符合法律法规规定和合同约定的前提下”，细化了不得办理转让不动产登记手续的六种情形、建设用地使用权土地使用条件变更的六种情形以及符合年期调整条件的出让土地使用权续期条件。实行预告登记转让制度“明确对出让建设用地使用权转让时未达到开发投资总额25%的，在交易双方签订建设用地使用权转让合同后，允许依法办理预告登记。”细化了开发投资额认定的标准、途径和依据，取消25%投资额限制，做到既抑制市场投机行为，加强一二级市场联动监管，又为企业纾解困难提供政策帮助。

第三章，建设用地使用权出租。明确建设用地使用权出租符合的条件，规范以有偿方式取得的土地出租管理和划拨土地出租管理。强调对以划拨方式取得的建设用地使用权出租收益必须依法上缴，纳入土地出让收入管理，细化了出租收益具体缴纳的比例。

第四章，建设用地使用权抵押。细化了不同权能建设用地使用权抵押的条件，规定自然人、企业均可作为抵押权人。细化了规定不以公益为目的的养老、医疗、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等进行抵押融资有关规定。

第五章，土地分割与合并转让。完善土地分割与合并转让政策。进一步细化土地分割、合并导致各类土地规划条件变化，缴纳土地出让收入的计算方法和实现途径，进一步明确鼓励通过分割转让方式盘活低效工业用地。

第六章，完善交易平台。推行“交易+登记”一体化服务。依托现有土地交易机构或平台搭建城乡统一的土地市场交易平台，实现“交易+登记”一体化的“一窗受理、一网通办、一站办结”服务。

第七章，附则。明确已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本《实施细则》办理以及文件施行的日期和有效期。

四、创新措施

（一）建设用地使用权转让预告登记制度。明确对出让建设用地使用权转让时未达到开发投资总额25%的，在交易双方签订建设用地使用权转让合同后，允许依法办理预告登记。”细化了开发投资额认定的标准、途径和依据。

（二）出租收益按比例上缴纳入土地出让收入管理。以划拨方式取得的建设用地使用权出租收益必须依法上缴，纳入土地出让收入管理，细化了各用途建设用的使用权出租收益具体缴纳的比例：工业不低于20%、住宅用地不低于30%、其他用地不低于40%。

（三）完善土地分割与合并转让政策。为更好的助企纾困，提高土地节约集约利用效益，助力地方经济高质量发展进一步细化土地分割、合并导致各类土地规划条件变化，缴纳土地出让收入的计算方法和实现途径，进一步明确鼓励通过分割转让方式盘活低效工业用地，助力全市房地产业和工业经济高质量发展。